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关于德国、瑞典、法国基层自治体制的考察报告

这次赴欧考察,德国、瑞典、法国的有关专家学者给我们介绍了从中央到地方,到基层大量关于立法、行政、司法等方面的信息。在听取介绍和实地考察过程中,由于国内所从事工作的原因,我们对上述三个国家基层治理体制格外关注。它们规模各异的市镇建制,形式多样的市镇自治组织体制,较为明确的权力职责,有保障的经费来源,以及令人瞩目的发展新动向,都给我们留下了深刻印象。 一、规模各异的市镇建制。 如同欧美其它发达国家一样,德国、瑞典、法国在中央(联邦)级、省(大区、州)级的各种权力配置及其运行已十分老道,并为世人所知。值得注意的是,上述三国在中央(联邦)、省(州)层面保持一套完善而又相互制衡的公共权力体系的同时,在基层还保持了规模多样的建制市镇。 德国是一个联邦制国家。国家政权分为三级:联邦级、州级(16个)和地方级(8,000多个)。在德国,1,120万居民的巴伐利亚(bavaria)州有2,056个市镇,250万居民的布莱登伯格州(brandenburg)有1,700个市镇,600万居民的汉森州(hessen)有426个市镇,46万居民的撒克斯尼亚州(saxonia)有968个市镇,760万居民的莱登撒克逊(niedersachsen)州有1,031个市镇,而350万居民的柏林(berlin)本身也是一个市镇。在我们到访的北莱茵-威斯特~州共有396个市镇,其规模也是各异,其中有30个人口超过10万人,最大的是科伦市,人口达100万,小的市镇人口只有几千。 瑞典既是一个君主立宪的国家,也是一个单一制的地方分权型的国家。国家政权分为三级:中央级、省级(21个)、市镇级(municipality,290个)。在瑞典,全国总人口只有近900万,但市镇建制却有290个,平均每个市镇有居民30,900人,大的像首都斯德哥尔摩人口达761,000人,小的市镇只有2,600人。历史上瑞典的市镇更多,从1862年地方自治改革后,市镇不断合并,到1952年市镇数量已由早期的2,500多个减少至1,100个,到1974年再减少至278个,今天全国市镇数量稳定在290个。 法国是一个单一制的中央集权型国家。国家政权分为:中央级、大区级(22个)、省级(100多个)、城市(市镇)联合体级、市镇级(36,000多个)。在法国,市镇建制早在1884年就正式确立了。目前市镇数量已达36,000多个,据说比原欧盟15国市镇数量的总和还要多。有2万个市镇的人口不足2千。由于许多市镇人口太少,法国中央政府曾在20世纪70年代通过一项法案,允许市镇之间进行合并(但不是强制),但推行的结果,大约只有500市镇之间愿意相互合并,更多的市镇不愿意合并。 二、市镇自治的组织体制 三个国家的市镇均实行自治体制,但由于历史等多方面的原因,在体现和实现自治的组织建设上,三个国家之间甚至一国内部又有不少差别。 在德国,乡镇是德国最基层的地方自治单位。它不是州政府的下属行政单位,而是组成县的自治团体。德国基本法规定,在州、县(市)和乡(镇)中必须设立经普遍、直接、自由、平等和秘密选举产生的机构代表人民。这种代表机构在乡(镇)一级可由乡(镇)民大会代替之。由于多种原因,德国各州的乡镇自治体制有所不同。从组织建设的角度来看,大体上有四种类型的乡镇自治组织体制:一是北部德国的乡镇议会体制。这种体制的主要特征是:选民直接选举乡镇议会;乡镇议会选举议会的各个工作委员会,选举乡镇长,选举或任命乡镇总监;乡镇长只是议会主席和乡镇礼仪上的代表。乡镇总监是行政首长,具体行政事务由乡镇总监负责。这种组织体制类似于欧美许多国家的市镇经理制。二是德国南部的乡镇议会体制。这种体制的主要特征是:乡镇议会和乡镇长都是由选民直接选举产生;乡镇议会选举议会的各个工作委员会,控制一些乡镇事务;选民选出的乡镇长是乡镇议会的当然主席,同时又是行政机构的首脑。乡镇长领导乡镇议会,乡镇议会通过的决定由以乡镇长为首脑的行政机构负责执行。三是莱茵河流域的乡镇长制。这种体制的主要特征是:选民直接选举乡镇议会;乡镇议会选举议会的各个工作委员会,选举乡镇长;乡镇长既是乡镇议会的主席,又是乡镇行政的首脑,既领导乡镇议会,又领导乡镇行政机构。四是市自治机关体制。这种体制的主要体制是:选民选举乡镇议会;由议会选举议会的各个工作委员会,选举乡镇长并监督行政工作;乡镇长只是乡镇行政事务的首脑,并不是乡镇议会的领导人,只负责乡镇行政事务,不领导和主持乡镇议会。至于基层自治体的日常运作,由于德国是一个联邦制国家,全国没有统一规定,据我们访问的北莱因-威斯特~州内政部的介绍,该州是每5年选举一次市镇议会的议员,各市镇议会议员的规模在20-45人之间(除波恩市67名外),市镇议会一般每月开会一次,或每年至少召开10次会议。市镇议会的准备工作绝大多数要由市镇长负责,市镇长还有几个助理,大城市的市长还有2-3个副市长。市镇议员绝大多数都是荣誉性的,工作很累、很辛苦,所以,他们现在讨论像波恩这样的大城市,市议会的议员能否实行专职。 在法国,市镇是最基层的自治体,它由市镇议会和市镇政府组成。市镇议会任期6年,由选民普选产生,议员人数根据居民人数而定,由9名(居民少于100人)至69名(居民达到或超过30万)不等(但三个城市例外:巴黎163名,马赛10名,里昂73名)。市镇议会每年至少举行4次例会,应共和国专员、市镇长或三分之一市镇议员的请求,可以召开临时会议。市镇长由市镇议会选举产生,是市镇的行政首长,但一旦选出市镇长又不对议会负责,在其任职期间市镇议会无权罢免。根据规模大小,市镇可以设置市镇助理,负责市镇长交办的事务。市镇助理由市镇长提名,议会通过,任职期间如不称职,市镇长有权向市镇议会提出将其罢免。市镇长、市镇长助理与议会市镇议会议员任期相同。市镇长具有双重身份:既是中央在地方的代表,又代表基层市镇议会执行机关。市镇长主要受中央政府和共和国专员的监督,总统有权将其罢免,中央政府内政部有权停止其职务

3个月,设在大区和省的共和国专员拥有停止其职务1个月的权力。 与德国、法国比较而言,瑞典市镇自治的组织类型要简单些。全国290个市镇政权基本上都实行的是议会-行政合一的组织体制。全国每一个市镇都有一个由31-101名议员组成的议会,选民每四年选举一次市镇议会。我们访问了人口有182,000名,在瑞典号称第四大城市的乌浦索拉市(uppsala),该市议会领导人说,市议会是乌浦索拉的最高决策机构,其81名议员是由选举方式选出,与国会、省议会选举同时举行。现在81名议员分别来自社会民主党、现代党、左派党、自由党、绿党、~教民主党和中央党。由15人组成的乌浦索拉市市政委员会,就是乌浦索拉市的政府。它负责全市的发展、财经和管理工作。市议会内设了14个专门委员会,并在市政委员会下面也设定了14个办公室,以便与议会专门委员会相对应。这14个委员会(办公室)分别是:青少年、教育与就业、区街服务委员会(办公室);发展与规划委员会(办公室);房地产委员会(办公室);娱乐与生命委员会(办公室);街道和交通委员会(办公室);文化事务委员会(办公室);环保与健康、证照许可委员会(办公室);成年人残疾事务委员会(办公室);救助服务委员会(办公室);老龄市民委员会(办公室);卫生委员会(办公室);治安委员会(办公室);乌浦索拉市直接服务委员会(办公室);乌浦索拉市关怀与教育委员会(办公室)。瑞典的市镇议会每年至少召开10次会议。所提出的动议将首先由各专门委员会进行讨论,然后再提交市政委员会讨论,然后再交市镇议会进行表决,市镇行政管理部门或公司的工作人员执行议会通过的政治决议。市镇议会开会时对公众和新闻媒体开放。 据有关专家介绍,德国、瑞典、法国基层自治的组织体制在欧洲是很有代表性的。奥地利、瑞士、荷兰、比利时、甚至匈牙利、俄罗斯都有与德国相似的组织制度;北欧许多国家像挪威、芬兰、丹麦的基层自治组织与瑞典的情况大体相似;法国的经验和做法对意大利、西班牙、葡萄牙等南欧国家以及法国在亚非前殖民地都有很大影响。 三、市镇的主要职责 与我国乡镇等基层政权组织不仅要负责管理本行政区域经济、教育、科学、文化、卫生、体育和城乡建设事业,而且还要负责本行政区域的财政、民政、公安、民族事务、司法行政、计划生育等行政工作有所不同,德国、瑞典、法国三个国家市镇的职能比较单纯,自治的权限主要体现在地方性的社会管理和公共服务领域。 在德国,虽然联邦基本法第28条专门规定:“必须保证各乡在法律范围内拥有独立负责地处理地方性事务的权限。”但由于联邦基本法只规定了地方自治的原则,没有具体的规定,具体的规定只能依赖于各州的宪法和有关法律作出了。这样制度安排的结果是,一方面,各州的法律规定为市镇行使自治职权,提供了一个具体的依据,同时,又由于各州立法不同,从而也使市镇实际享有的自治权力有所不同。在我们访问的北莱茵-威斯特~州,该州法律规定市镇政府主要在一些公共事务管理领域承担职责,进行活动,像中、小学的学校管理、幼儿园、废水收集、青少年帮助、男女平等、住房补贴等。 在瑞典,由于省政府的权力主要体现在提供医疗和牙医服务上,因此,大量的社会管理、公共服务工作就落到了市镇政府的头上。据了解,全国一多半的公务人员是在市镇工作,而市镇这个层次也承担了大部分的社会事务。据介绍,瑞典的市镇政府普遍承担以下事务:学前教育、小学教育、中学教育、老龄人的照料、残疾人的照料、社会服务,另外还担负市镇规划、房屋建造、市镇道路与公园管理、救援服务、垃圾和废弃物的收集与处理、水的供应及污水处理、体育与娱乐、图书馆与文化设施的建设、管理。 1982年3月,法国《权力下放法案》实施后,中央政府调整了对地方的领导体制,并根据该方案规定了各级地方政府的职权。其中,市镇议会的职权是:选举市长和市长助理;讨论和表决市镇预算并监督执行;决定市镇公共工程及实施方式;建立公益公共设施;管理市镇公共机构;批准市镇长签订的合同;讨论和征收不动产,接受遗产;制定市镇公务员章程;负责社会福利和公共救援。目前,市镇的预算已在法国大区、省、市镇等地方行政总开支中占去了三分之二,而市镇工作人员,则占地方行政公职的90%。4月30日,我们专门赴位于奥尔良市西南7公里的圣希莱-圣美满镇(st hilaire st mesmin)考察。该镇提供的材料对我们理解法国市镇的职权很有帮助,现将有关资料摘抄如下:圣希莱-圣美满镇有人口2407人,镇议会有18名议员,镇政府有1名镇长、5名副镇长,共有22名工作人员。他们从事的公务是:1人是政府的秘书长;1人主管财务;1人负责财务执行;1人负责学校、社会上的庆典工作;2人负责户籍、城市规划、选举、镇长秘书处以及接待事务;1人负责田园守护;5人在技术部工作(负责道路、绿地、建筑);4人在学校食堂工作,负责每天准备160份餐食;3人在幼儿园工作;3人在托儿所在半工。 镇政府既代表国家对公民办理某些行政手续(如户籍、选举、普查等),又自主行使地方职权。镇长提醒我们说,在镇政府的地方职权中有两项尤为重要:一是城镇规划,政府通过规划来实现领土整治,维持农业经营,保护自然景观,把握城镇发展;二是提供涉及居民日常生活的公共服务,如饮用水、市镇警察、幼儿园、小学校等。此外,镇政府还根据自身的能力情况,在社会救济、支持经济发展、发展体育文化、支持社团等方面发挥补充作用。 必须指出的是,不管是联邦制的德国,还是单一的瑞典和法国都它们都强调:市镇行使自治权力必须接受上级政府的监督。在德国,市镇在地方事务领域行使职权时,必须遵守欧盟法律、联邦法律和州法律,接受州政府的监督。否则,州政府就会到法院控告市镇政府。对于州政府委托或转移动事务,市镇政府不得拒绝,但市镇政府如认为州政府侵犯了市镇政府的权力,可以依法到宪法法院控告,以寻求公道。在法国,中央政府更是通过行政监督、财政监督和技术监督等三条途径,共3页,当前第1页123

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考察报告

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